《國家安全監(jiān)管總局關(guān)于開展非煤礦山
安全生產(chǎn)專項整治工作的通知》解讀
一、文件出臺背景
2010年以來，非煤礦山領(lǐng)域共發(fā)生重大事故10起，造成135人死亡。重特大事故對黨和政府形象、對人民群眾的安全感造成巨大沖擊。今年1-3月份，全國非煤礦山領(lǐng)域共發(fā)生事故82起、死亡102人，同比分別增加15.5%和32.5%，其中較大事故4起、死亡20人，去年同期未發(fā)生較大事故，非煤礦山安全生產(chǎn)形勢十分嚴峻。
黨中央國務(wù)院高度重視安全生產(chǎn)工作，黨的十八大、十八屆三中、五中全會、全國兩會、中央經(jīng)濟工作會等重要會議和《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》等重要文件，都對遏制重特大事故作出決策部署。為深入貫徹落實黨中央國務(wù)院系列決策部署和重要指示精神，進一步提高非煤礦山安全保障能力，有效防范遏制非煤礦山生產(chǎn)安全事故特別是重特大事故發(fā)生，國家安全監(jiān)管總局印發(fā)了《關(guān)于開展非煤礦山安全生產(chǎn)專項整治工作的通知》（安監(jiān)總管一〔2017〕28號，以下簡稱《通知》），決定在全國非煤礦山安全生產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)深入開展非煤礦山安全生產(chǎn)專項整治工作。
二、專項整治的主要內(nèi)容
本次專項整治工作緊緊圍繞全面遏制重特大事故發(fā)生這一目標(biāo)，牢牢把握非煤礦山重特大事故發(fā)生的規(guī)律，以易引發(fā)較大及以上事故發(fā)生的薄弱環(huán)節(jié)為突破口，堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，強化源頭管控，突出企業(yè)主體責(zé)任，以嚴格監(jiān)管執(zhí)法為推動力，推動非煤礦山安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。主要包括六個方面內(nèi)容：一是整治違法違規(guī)建設(shè)和生產(chǎn)行為；二是整治尾礦庫“頭頂庫”和采空區(qū)事故隱患；三是整治六類重點事故隱患；四是推動礦山整合技改和整頓升級；五是對長期停產(chǎn)停建礦山的依法監(jiān)管；六是對與煤共（伴）生礦山的依法監(jiān)管。
（一）著力整治違法違規(guī)建設(shè)和生產(chǎn)行為。2001年以來全國非煤礦山共發(fā)生40起重特大事故，其中非法違法生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)導(dǎo)致的重特大事故共26起、死亡855人，事故起數(shù)和死亡人數(shù)均占總數(shù)的65%。非法違法行為主要表現(xiàn)在：一是違反礦山建設(shè)項目安全設(shè)施“三同時”規(guī)定。主要表現(xiàn)在無安全設(shè)施設(shè)計、基建期間擅自投入采礦生產(chǎn)、不按批準的安全設(shè)施設(shè)計開采，亂采濫挖。二是非法盜采、超層越界開采、以采代探。特別是在部分地區(qū)，一個礦體多個開采主體相互爭搶資源，井下互相貫通，一礦出事故，多礦受沖擊，導(dǎo)致事故擴大。
各地區(qū)要嚴格按照《安全生產(chǎn)法》、《非煤礦礦山企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》（國家安全監(jiān)管總局令第20號）和《建設(shè)項目安全設(shè)施“三同時”監(jiān)督管理辦法》（國家安全監(jiān)管總局令第36號）等法律法規(guī)，加大對違法行為的處罰力度，對違法違規(guī)礦山采取停止供電、停止供應(yīng)民用爆炸物品等強制措施，督促企業(yè)停產(chǎn)整頓，對經(jīng)停產(chǎn)整頓仍不具備安全生產(chǎn)條件的，堅決依法提請地方政府予以關(guān)閉。對盜采、超層越界開采等涉及國土等其他部門的非法違法行為，要建立完善線索和案件移交機制，發(fā)現(xiàn)問題及時通報相關(guān)部門處理；要積極推動建立聯(lián)合執(zhí)法機制，協(xié)同推進相關(guān)工作。
（二）著力整治尾礦庫“頭頂庫”和采空區(qū)事故隱患。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年底，全國有“頭頂庫”1425座，下游居民43.4萬人。其中，四、五等庫占78.3%，這些小型“頭頂庫”防范事故能力弱、安全管理水平普遍不高，一旦發(fā)生險情，特別是發(fā)生潰壩時，將會對下游居民和設(shè)施造成巨大危害。2001年以來，全國發(fā)生的3起重特大尾礦庫生產(chǎn)安全事故，均造成下游居民重大傷亡和財產(chǎn)損失。特別是2008年山西襄汾新塔礦業(yè)公司“9·8”特別重大尾礦庫潰壩事故，造成281人死亡，社會影響極為惡劣。為有效防范和堅決遏制尾礦庫“頭頂庫”重特大事故，2016年國家安全監(jiān)管總局印發(fā)了《遏制尾礦庫“頭頂庫”重特大事故工作方案》（安監(jiān)總管一〔2016〕54號），要求2018年底前基本完成“頭頂庫”綜合治理工作，推動“頭頂庫”全面實現(xiàn)安全生產(chǎn)。 為突出重點，《通知》中提出二個方面的要求。一是摸清尾礦庫“頭頂庫”安全生產(chǎn)狀況，督促指導(dǎo)尾礦庫企業(yè)選擇隱患治理、升級改造、閉庫及銷庫、尾礦綜合利用和搬遷下游居民等方式開展綜合治理，做到“一庫一冊”和“一庫一策”。二是加快尾礦庫“頭頂庫”事故隱患治理進度，積極推進生產(chǎn)運行的“頭頂庫”全部達到安全生產(chǎn)標(biāo)準化三級以上水平，推動建立“頭頂庫”預(yù)警和應(yīng)急救援聯(lián)防聯(lián)動機制，2017年底前全面消除“頭頂庫”中的病庫。
采空區(qū)是誘發(fā)透水、坍塌等重特大事故的重要因素，2001年以來發(fā)生的40起重特大事故中，有9起和采空區(qū)有關(guān)，其中6起為保安礦柱受到破壞或采空區(qū)頂板受到破壞導(dǎo)致透水事故，3起為采空區(qū)大面積坍塌事故（均發(fā)生在石膏礦山，采礦方法為房柱法；沒有正規(guī)設(shè)計、違規(guī)開采，采空區(qū)未及時進行處理）。據(jù)初步統(tǒng)計，到2015年底，全國金屬非金屬地下礦山共有采空區(qū)12.8億立方米，分布于全國28個省（市、區(qū)）。目前，部分礦山企業(yè)忽視采空區(qū)治理，特別是歷史遺留采空區(qū)得不到及時處理；一些中小型礦山專業(yè)技術(shù)力量薄弱，不按設(shè)計施工或無設(shè)計施工，礦柱留設(shè)不規(guī)范，造成采空區(qū)重疊、交錯現(xiàn)象比較普遍。為推進金屬非金屬地下礦山采空區(qū)事故隱患綜合治理工作，國務(wù)院安委辦于2016年印發(fā)了《金屬非金屬地下礦山采空區(qū)事故隱患治理工作方案》（安委辦〔2016〕4號），提出采用充填法、崩落法、封閉法和搬遷居民等方式進行綜合治理，要求到2018年底基本摸清我國金屬非金屬地下礦山采空區(qū)規(guī)模和分布狀況，基本完成歷史上形成的、危險性大的金屬非金屬地下礦山采空區(qū)事故隱患治理任務(wù)。《通知》進一步細化了相關(guān)工作要求：一是各級安全監(jiān)管部門要建立健全采空區(qū)基礎(chǔ)檔案，積極協(xié)調(diào)會同國土資源等部門，認真開展采空區(qū)排查摸底，全面細致摸清采空區(qū)規(guī)模、分布特征、穩(wěn)定性狀況等情況。二是在采空區(qū)調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，要分輕重緩急、突出重點，明確治理重點區(qū)域、重點礦山，2017年會同有關(guān)部門重點完成治理石膏礦等非金屬地下礦山采空區(qū)、大面積連片和總體積超過100萬立方米的采空區(qū)和尾礦庫“頭頂庫”下方的采空區(qū)事故隱患。三是積極推動地方政府及相關(guān)部門加大工作力度，切實履行采空區(qū)治理的監(jiān)督管理主體責(zé)任。四是督促企業(yè)根據(jù)采空區(qū)的實際狀況、開采技術(shù)條件，開展采空區(qū)事故隱患治理工程設(shè)計和綜合治理工作；對無法及時治理的采空區(qū)要建立監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)問題及時處理，確保人員安全。五是源頭控制，標(biāo)本兼治，督促企業(yè)規(guī)范采空區(qū)日常管理，嚴格按照有關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準和規(guī)范及時處理采空區(qū)，嚴防產(chǎn)生新的采空區(qū)事故隱患。
2016年，國家安全監(jiān)管總局利用安全生產(chǎn)預(yù)防及應(yīng)急專項資金對尾礦庫“頭頂庫”綜合治理和采空區(qū)事故隱患治理工作以“以獎代補”形式予以支持，2017年將繼續(xù)安排專項資金予以支持。各有關(guān)地區(qū)、相關(guān)企業(yè)要嚴格按照財政部、國家安全監(jiān)管總局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)<安全生產(chǎn)預(yù)防及應(yīng)急專項資金管理辦法>的通知》（財建〔2016〕280號）和《國家安全監(jiān)管總局辦公廳關(guān)于印發(fā)安全生產(chǎn)預(yù)防及應(yīng)急專項資金項目管理實施細則和專項資金安排方案及職責(zé)分工的通知》（安監(jiān)總廳財函〔2016〕81號）等文件要求，足額配套落實相應(yīng)資金，嚴格專項資金的管理和使用，加強對專項資金支持項目的監(jiān)督檢查，確保專項治理工作取得實效。
（三）著力整治六類事故隱患。通過對2001年至2016年非煤礦山較大以上事故統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，較大事故類型主要集中在坍塌（34.0%）、中毒和窒息（20.0%）、冒頂片幫（16.1%）、放炮（6.0%）、透水（3.8%）和火藥爆炸（3.6%）等六類事故，占到了較大事故總量的83.5%；40起重特大事故中，發(fā)生透水和火災(zāi)各發(fā)生9起，坍塌7起，尾礦庫潰壩、采空區(qū)冒頂和火藥爆炸各發(fā)生3起，墜罐2起，中毒和窒息、井噴、車輛傷害、管道爆炸各發(fā)生1起。因此，嚴防中毒和窒息事故、火災(zāi)事故、透水事故、墜罐跑車事故、冒頂片幫事故和邊坡坍塌事故等六大類事故，是有效減少非煤礦山較大事故，遏制重特大事故發(fā)生，促進非煤礦山安全生產(chǎn)形勢根本好轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。
2014年，國家安全監(jiān)管總局印發(fā)了《關(guān)于嚴防十類非煤礦山生產(chǎn)安全事故的通知》（安監(jiān)總管一〔2014〕48號），針對非煤礦山中毒窒息、火災(zāi)、透水、爆炸、墜罐跑車、冒頂坍塌、邊坡垮塌、尾礦庫潰壩、井噴失控和硫化氫中毒、重大海損等十類事故提出了全面具體的防范措施，對減少非煤礦山事故起到了很好的推動作用。2016年，國家安全監(jiān)管總局印發(fā)了《非煤礦山領(lǐng)域遏制重特大事故工作方案》（安監(jiān)總管一〔2016〕60號），針對非煤礦山可能引發(fā)重特大事故的環(huán)節(jié)，強制推行6項重大風(fēng)險防控措施。結(jié)合上述兩個文件要求，《通知》強調(diào)了防范六類事故的關(guān)鍵措施。一是針對防范中毒窒息事故，要求為每一位入井人員配備自救器，為從事井下作業(yè)的每一個班組配備便攜式氣體檢測報警儀，對未按照要求配備的，要立即責(zé)令停產(chǎn)整改。二是針對防范火災(zāi)事故，要求嚴格執(zhí)行動火作業(yè)審批制度，確保動火作業(yè)人員安全培訓(xùn)到位，發(fā)生事故后嚴禁盲目施救，對檢查發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為，要依法上限處罰。三是針對防范透水事故，要求嚴格落實“預(yù)測預(yù)報、有疑必探、先探后掘、先治后采”等水害防治制度；在水文地質(zhì)條件中等及以上的地下礦山，配備超前探放水設(shè)備。四是針對防范墜罐跑車事故，要求加強提升運輸設(shè)備操作人員安全培訓(xùn)，確保持證上崗；嚴格按規(guī)定對提升運輸系統(tǒng)進行檢測檢驗和日常維護保養(yǎng)；乘載人數(shù)30人及以上的提升罐籠必須將每半年一次的鋼絲繩檢驗報告（平衡用鋼絲繩和摩擦式提升機的提升用鋼絲繩除外）和每年一次的提升系統(tǒng)檢測報告報送安全監(jiān)管部門。五是針對防范冒頂片幫事故，要求嚴格執(zhí)行敲幫問頂制度；開采深度800米及以上的地下礦山必須安裝在線地壓監(jiān)測系統(tǒng)；要嚴格按照設(shè)計開采，及時處理采空區(qū)，確保礦房、礦柱參數(shù)符合要求。六是針對防范邊坡坍塌事故，要求嚴格按設(shè)計自上而下分臺階分層開采，并確保道路上山，嚴禁“一面墻”開采；邊坡高度200米以上的露天礦山高陡邊坡、堆置高度200米以上的排土場，必須進行在線監(jiān)測，定期進行穩(wěn)定性專項分析。
各地區(qū)、各企業(yè)除了嚴格落實《通知》中所強調(diào)的防范措施外，還要認真貫徹落實上述兩個文件中的相關(guān)要求。
（四）著力推動礦山整合技改和整頓升級。2012年，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)安全監(jiān)管總局等部門關(guān)于依法做好金屬非金屬礦山整頓工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2012〕54號），建立了金屬非金屬礦山整頓工作部際聯(lián)席會議制度，深入開展了為期3年的金屬非金屬礦山整頓攻堅戰(zhàn)，取得了明顯成效。截至到2015年底，全國共整頓關(guān)閉不符合產(chǎn)業(yè)政策、安全保障能力低下和非法違法生產(chǎn)金屬非金屬礦山27054座，各類非法違法開采行為得到遏制；準入門檻逐漸提高，持證金屬非金屬礦山中小型礦山比重比2012年下降了6.7%；事故總量逐步下降，比2012年事故起數(shù)和死亡人數(shù)分別下降了37.4%和43.5%。
雖然經(jīng)過為期3年的金屬非金屬礦山整頓工作，取得了很大的成效，但目前仍然存在以下問題：一是多、小、亂問題仍然突出。截至2016年底，全國金屬非金屬礦山（含尾礦庫）仍有51772座，其中小型礦山占88.3%，產(chǎn)能只占30%左右，但釀成的事故卻超過90%；一個礦體多個開采主體以及大礦小開問題依然比較嚴重；部分地區(qū)一個采礦證多個獨立生產(chǎn)系統(tǒng)、非法轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)等假整合問題仍然突出。二是設(shè)備設(shè)施落后問題仍然突出。截至2016年底，全國還有7%的露天礦山和15%的小型地下礦山使用人工裝卸礦巖，9%的礦山?jīng)]有按期淘汰列入目錄的落后工藝設(shè)備，地下礦山仍在使用非阻燃電纜42.8萬米、非阻燃風(fēng)筒1.8萬米、木支護1.9萬米，安全風(fēng)險仍然很高。三是從業(yè)人員安全素質(zhì)偏低問題仍然突出。截至2016年底，全國僅有22.8%的礦山配有專業(yè)技術(shù)人員，大部分中小礦山?jīng)]有風(fēng)險分析和防控能力；50％以上從業(yè)人員是初中以下文化程度，70％以上沒有接受過正規(guī)安全培訓(xùn)，因現(xiàn)場管理不到位引發(fā)的事故占事故總量的80％以上。
借鑒2012年至2015年整頓工作的經(jīng)驗，以及內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、云南、山東等地區(qū)非煤礦山整頓升級工作的做法，《通知》對礦山整合技改和整頓升級工作提出了明確要求。一是在目前全國礦業(yè)經(jīng)濟仍然不景氣的現(xiàn)狀下，要充分利用經(jīng)濟手段引導(dǎo)缺乏資金無能力整改隱患，受采空區(qū)、水害威脅嚴重，以及資源接近枯竭的老舊、小礦山關(guān)閉退出，進一步降低礦山數(shù)量。二是要嚴把非煤礦山安全生產(chǎn)條件關(guān)，對不具備基本安全生產(chǎn)條件的要堅決依法提請地方政府予以關(guān)閉；對存在重大事故隱患的要依法停產(chǎn)整頓，加強停產(chǎn)整頓期間的監(jiān)管，嚴禁非法違法擅自生產(chǎn)，直至整改到位。三是推動礦業(yè)秩序混亂的地區(qū)加大工作力度，深入推進礦產(chǎn)資源開發(fā)整合，督促進一步優(yōu)化礦業(yè)權(quán)布局，嚴格執(zhí)行優(yōu)勢礦種開采總量控制，嚴厲打擊非法轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)和“假整合”等行為。四是嚴把礦山規(guī)模門檻。要繼續(xù)推動進一步提高礦山開發(fā)規(guī)模準入標(biāo)準。五是對仍在使用非阻燃電纜、非阻燃風(fēng)筒、主要井巷木支護等落后設(shè)備設(shè)施的企業(yè)要立即停產(chǎn)，限期整改，確保2017年底前全部完成淘汰落后任務(wù)。
（五）著力加強對長期停產(chǎn)停建礦山的依法監(jiān)管。受市場持續(xù)低迷影響，非煤礦山企業(yè)停產(chǎn)停建比例較高，一些中小型礦山停產(chǎn)期間安全投入保障不足，生產(chǎn)系統(tǒng)維護保養(yǎng)不到位，只對生產(chǎn)系統(tǒng)進行簡單維護，為日后復(fù)產(chǎn)帶來新的、更大的隱患，每年節(jié)后復(fù)產(chǎn)生產(chǎn)高峰期也同時是事故高發(fā)期。為加強和規(guī)范長期停產(chǎn)停建礦山的安全監(jiān)督管理，2016年3月，國家安全監(jiān)管總局辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強停產(chǎn)停建非煤礦山安全監(jiān)管工作的通知》（安監(jiān)總廳管一〔2016〕25號），從規(guī)范停產(chǎn)停建礦山工作程序、加強停產(chǎn)停建礦山安全監(jiān)管、做好復(fù)產(chǎn)復(fù)工檢查驗收工作和探索創(chuàng)新停產(chǎn)停建礦山淘汰退出等方面提出了具體的要求。
目前，隨著部分礦產(chǎn)品市場回暖，近2萬多座停產(chǎn)和4千多座停建非煤礦山可能將逐漸復(fù)工，安全風(fēng)險凸顯。《通知》對長期停產(chǎn)停建礦山監(jiān)安全監(jiān)管工作提出了針對性要求：一是嚴格停產(chǎn)停產(chǎn)礦山報告制度。需要停產(chǎn)停建6個月以上的非煤礦山企業(yè)必須向相應(yīng)安全監(jiān)管部門提出書面報告，說明停產(chǎn)停建原因、期限和停產(chǎn)停建期間擬采取的安全技術(shù)和管理措施等事項。當(dāng)?shù)匕踩O(jiān)管部門要全面掌握停產(chǎn)停建礦山情況。二是對停產(chǎn)停建礦山要和正常生產(chǎn)礦山一樣進行日常安全監(jiān)管執(zhí)法，礦山企業(yè)必須確保安全生產(chǎn)許可證等相關(guān)證件合法有效，否則按無證生產(chǎn)依法處罰。三是復(fù)產(chǎn)復(fù)建礦山企業(yè)必須組織復(fù)產(chǎn)復(fù)工檢查驗收，認為符合安全生產(chǎn)條件的，必須向相應(yīng)安全監(jiān)管部門提交復(fù)產(chǎn)復(fù)工報告。安全監(jiān)管部門要對提交復(fù)產(chǎn)復(fù)工報告的礦山企業(yè)加強檢查，發(fā)現(xiàn)不符合安全生產(chǎn)條件的必須責(zé)令停產(chǎn)整改。對長期停產(chǎn)停建、復(fù)工復(fù)產(chǎn)無望和扭虧無望的礦山，要結(jié)合整頓升級要求引導(dǎo)企業(yè)主動關(guān)閉退出。
六、著力加大對與煤共（伴）生礦山的監(jiān)督檢查力度。隨著煤礦不斷提高準入門檻、推動落實淘汰落后產(chǎn)能，不斷推進煤礦關(guān)閉退出，部分煤礦企業(yè)開始改頭換面以開采非煤礦產(chǎn)品的名義開采煤炭，這些企業(yè)按非煤礦山的標(biāo)準進行生產(chǎn)建設(shè)，極易導(dǎo)致事故發(fā)生。2013年發(fā)生的山東省濟南市章丘埠東粘土礦“5.23”重大透水事故和陜西渭南市澄城縣硫磺礦“7.23”重大火災(zāi)事故（2起事故分別造成10人死亡），均是以非煤礦山名義盜采煤炭資源。2015年湖南省又連續(xù)發(fā)生兩起與煤共（伴）生金屬非金屬礦山較大事故，共造成10人死亡。據(jù)統(tǒng)計，目前全國共有與煤共（伴）生礦山457座，其中90%以上為小型礦山。為加強對與煤共（伴）生礦山監(jiān)管，堅決遏制與煤共（伴）生礦山事故頻發(fā)勢頭，《通知》要求：一是各級安全監(jiān)管部門要積極協(xié)調(diào)推動有關(guān)部門源頭把控，嚴格確定開采礦種；要開展聯(lián)合執(zhí)法或推動有關(guān)部門加大對超層越界盜采煤炭資源的打擊力度；要完善案件線索移交機制，發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題及時通報移交相關(guān)部門。二是加大對與煤共（伴）生礦山監(jiān)督檢查力度，督促企業(yè)嚴格按照煤礦標(biāo)準進行建設(shè)和生產(chǎn)；積極引導(dǎo)與煤共（伴）生礦山企業(yè)關(guān)閉退出，對達不到煤礦安全標(biāo)準的，堅決提請有關(guān)地方人民政府依法予以關(guān)閉。
三、專項整治有關(guān)工作要求
為了確保此次非煤礦山專項整治工作落到實處，取得實效，《通知》要求：一要高度重視、狠抓落實。各級安全監(jiān)管部門和有關(guān)企業(yè)要結(jié)合本地區(qū)非煤礦山安全生產(chǎn)實際，將專項整治工作和遏制重特大事故、構(gòu)建風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機制、加強非煤礦山“三項監(jiān)管”等日常監(jiān)管工作有機結(jié)合起來，統(tǒng)籌部署，協(xié)同推進，狠抓落實。二要嚴格執(zhí)法、抓出實效。對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為要依法依規(guī)采取停產(chǎn)整頓、上限處罰、關(guān)閉取締、從嚴追責(zé)“四個一律”執(zhí)法措施，以及失信聯(lián)合懲戒機制、“黑名單”制度、媒體曝光等方式，促進非煤礦山企業(yè)落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任，確保非煤礦山安全生產(chǎn)專項整治工作取得實效。三要按季度對專項整治工作進行總結(jié)，國家安全監(jiān)管總局每季度進行通報。
